张家港市人民政府
行政复议决定书
〔2023〕张行复第139号
申 请 人：张家港市甲公司
被申请人：张家港市杨舍镇人民政府
地 址：张家港市杨舍镇国泰南路9号
法定代表人：卞春生，该镇镇长
申请人对被申请人作出的张杨综执罚决〔2023〕20210110001号《行政处罚决定书》不服，于2023年11月17日提出行政复议申请，本机关依法予以受理，因案情复杂，本机关于2024年1月8日决定延长行政复议审理期限三十日，现已审理终结。
申请人请求：请求依法撤销被申请人作出的张杨综执罚决〔2023〕20210110001号《行政处罚决定书》。
申请人称：申请人系通过招商引资合法创办的公司，2020年住所地启动拆迁工作，被申请人先是通过协议方式要求我司拆迁，因价格没谈拢，我司未签约。2020年7月对我司采取停水停电措施逼签，2021年11月提起行政诉讼，直至2022年9月恢复水电。2023年9月28日一审判决杨舍镇政府断电断水违法，2023年11月09日杨舍镇综合执法局人员到我公司门口张贴违建认定书送达公告，2023年11月13日我司派员由杨舍镇综合执法局现场取得《行政处罚决定书》，申请人认为被申请人作出的该处罚决定实体与程序均存在严重违法，应予以撤销。理由如下：一、被申请人不具备该处罚的实施主体。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施取消对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。由此可见只有县级以上人民政府城乡规划主管部门才可作为处罚主体。二、该行政处罚决定书作出程序严重违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。本决定书的作出，未经法定程序，没有给申请人陈述、申辩、听证的权利。三、处罚实体存在严重认定错误。申请人系1999年招商引资过来合法创办的公司，拥有土地证，后因生产需要扩建厂房，2012年到建设局办理相关手续，建设局某姓工作人员不给办理，因此导致扩建部分手续缺失。2012年6月13日因扩建问题缴纳了罚款六万元。此次因拆迁补偿未谈拢便被认定违建，属于以拆违促拆迁的逼签行为，杨舍镇政府滥用权利，违法认定，应予撤销。
申请人提供的证据有：1.张杨综执罚决〔2023〕20210110001号行政处罚决定书；2.罚没款缴款通知单。
被申请人称：一、答复人具备争议所涉的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第24条以及江苏省人民政府、苏州市人民政府的批准文件，答复人拥有对案涉违法行为的行政处罚权。这一职权依据在张杨综执罚告〔2023〕20210110001号《行政处罚事先告知书》和张杨综执罚决〔2023〕20210110001号《行政处罚决定书》中都已进行明确告知。因此，申请人主张只有县级以上人民政府城乡规划主管部门才可作为处罚主体并不成立。二、答复人依法执法并在整个行政执法程序中保障了申请人的陈述、申辩、要求举行听证等权利，不存在程序违法的情形。答复人在张杨综执罚告〔2023〕20210110001号《行政处罚事先告知书》中，明确告知申请人应在收到告知书之日起五个工作日内提出陈述、申辩意见或要求举行听证；逾期不提供陈述、申辩意见，又不要求举行听证的，答复人将依法作出行政处罚决定。由于申请人拒不配合执法，该告知书经直接送达、邮寄送达失败后，最终以留置送达的方式送达申请人。申请人已然知悉相关内容，却怠于行使法定权利，应当自行承担相应法律后果。整个行政执法过程中，答复人都严格按照法定程序进行，不存在程序违法的情形。三、申请人违法建设的事实客观存在且证据确凿，与其所在地块之后面临搬迁并不具有关联性。尽管申请人曾因违法建设被给予行政处罚，但在此之后，其又数次实施了违法建设行为。根据现场检查勘验情况、江苏省基础地理信息网站上的地理面貌图、测绘报告、经开区建设局回函、某村村委出具的证明等证据，申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2012年之后的多年间擅自搭建、翻建了多幢建（构）筑物，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。申请人的违法行为早已客观存在，与其所在地块之后面临搬迁并无关联，更不能因其早年系被招商引资落户而免责。答复人依职权进行调查取证并作出相应行政处罚，属于依法履职的行为，具有合法性和正当性。综上，申请人在明知自身行为违法的情况下，拒不配合答复人执法且怠于行使自身权利，待相关处罚结果作出后又提起复议，其行为本身并不具有正当性，复议申请也缺乏相关的事实和法律依据。因此，答复人请求复议机关依法维持案涉行政处罚决定。
被申请人提供的证据有：1.杨舍镇综合行政执法局来访登记；2.杨舍镇综合行政执法局关于对建（构）筑物是否办理规划手续的协查函及附件；3.经开区建设局的回函；4.通过国家企业信用信息公示系统下载的申请人企业信用信息公示报告1份；5.张家港市行政审批局提供的申请人法定代表人李某某的身份证（复印件）1份；6.2023年7月4日，答复人对申请人进行现场检查（勘验）的笔录（附示意图）1份；7.现场检查见证人王某的身份证（影印件）1份；8.现场照片17张；9.现场检查的全过程视频记录1份；10.立案审批表；11.通过江苏省基础地理信息中心网站下载的申请人2005年、2008年、2012年、2013年、2014年、2015年、2016年、2018年、2019年、2020年、2022年地理面貌图各1份；12.行政执法调查（询问）通知书（NO：2300608号）；13.EMS邮寄单、邮件查询记录各1份；14.答复人处执法人员与申请人法定代表人李某某的聊天记录截图1份；15.张家港市自然资源和规划局不动产产权登记中心提供的基本建设项目批复【张计投[2001]107号】影印件1份；16.建设项目规划选址意见书影印件1份；17.勘测定界图【2001-215】影印件1份；18.建设用地规划许可证【村2001-228】影印件1份；19.建设工程规划许可证【村2001-409】影印件1份；20.张家港市国土资源局关于甲公司使用集体建设用地的批复【张土挂使（2006）第22号】影印件1份；21.房屋产权登记现场查勘示意图影印件1份；22.甲公司建设工程竣工报告影印件1份；23.张家港市建设监察大队提供的行政处罚决定书【张建罚字〔2009〕268号】、行政处罚案件档案（一般程序）各1份；24.张家港市经开区不动产登记中心提供的张房权证杨字第0000227032号、0000227033号权证信息查询记录、张集用（2006）2700020权证信息查询记录各1份；25.江苏乙公司出具的甲公司搭建建（构）筑物面积测量报告影印件、张家港市丙公司出具的甲公司搭建建（构）筑物面积测量报告各1份；26.某村村民委员会出具的证明1份；27.案件延期集体讨论记录及审批表；28.案件调查终结报告；29.案件处理审批表；30.张杨综执罚告〔2023〕20210110001号《行政处罚事先告知书》；31.《行政处罚事先告知书》送达记录、EMS客户联、送达过程视频记录各1份，送达回证2份；32.重大行政执法决定法制审核申请书；33.重大行政执法决定法制审核意见书；34.重大行政处罚案件负责人集体讨论记录；35.张杨综执罚决〔2023〕20210110001号《行政处罚决定书》；36.《行政处罚决定书》送达回证3份、EMS联1份、送达公告1份；37.执法证复印件。
经查：2023年6月14日被申请人接到群众举报，称张家港市杨舍镇某地甲公司内部有违章建筑。接到举报后，被申请人对举报情况进行了核查。被申请人执法人员通过向张家港市行政审批局核实申请人企业注册信息、从江苏省基础地理信息中心网站下载申请人2005年-2022年地理面貌图以及向所在地村民委员会了解情况等方式，查阅并复制了相关材料，确认举报中所称违章建筑位于张家港市甲公司住所所在地。2023年7月4日，被申请人对申请人公司所在地进行了现场查勘。查勘时，申请人法定代表人李某某未到现场配合。被申请人在张家港市杨舍镇某村工作人员王某的见证下，对申请人住所所在地完成了现场检查和查勘，拍摄现场照片并制作现场检查勘验笔录、绘制现场勘验图，全程音视频记录。2023年7月5日，被申请人向申请人送达NO.2300608号行政执法调查（询问）通知书，要求申请人于2023年7月8日前接受调查，该通知书签收后被退回。同日，张家港市杨舍镇综合行政执法局就申请人区域内的建（构）筑物是否取得相关建设工程规划许可证等事项函询张家港市经开区建设局，2023年7月13日张家港市经开区建设局作出复函。根据复函内容，被申请人认定申请人单位区域内2023年7月4日现场勘验图中标记的1号、2号、3号、5号、7号、8号、9号建（构）筑物、以及在原产权房屋基础上翻、扩建的10号、12号建（构）筑物均未取得规划主管部门核发的相关建设工程规划许可证，为申请人擅自建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被申请人完成上述核查工作后，于2023年7月22日对申请人未经许可擅自建设的行为予以立案并开展执法调查。被申请人对申请人建设生产及仓库用房的相关审批情况以及房屋产权情况进行了调查，并委托江苏乙公司、张家港市丙公司对甲公司搭建建（构）筑物面积进行了测量。2023年9月25日被申请人作出张杨综执罚告〔2023〕20210110001号行政处罚事先告知书，认定案涉建（构）筑物均未取得建设工程规划许可，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，拟对申请人作出如下行政处罚：“限当事人张家港市甲公司三十日内自行拆除位于张家港市杨舍镇某地的单位区域内，房屋产权登记以外未取得建设工程规划许可证建设的建（构）筑物。”该告知书同时载明申请人享有陈述、申辩及听证权利。2023年9月27日，被申请人至申请人法定代表人李某某居住小区，在其小区楼下向其送达该事先告知书，李某某拒绝签收，期间李某某报警。110出警后，被申请人执法人员将该事先告知书置于其面前，李某某未签收随即离开现场。2023年9月28日，被申请人执法人员来到申请人住所所在地再次送达该事先告知书，因申请人住所大门上锁关闭，现场无人，未能送达。同日，被申请人通过邮政快件（单号1211960001808）向申请人住所所在地寄送该事先告知书，由于收件人名址有误/不详且电话无法接通原因，2023年10月12日该件退回。2023年10月21日，被申请人经负责人集体讨论，于当日作出张杨综执罚决〔2023〕20210110001号行政处罚决定书，对申请人作出如下行政处罚：“限当事人张家港市甲公司于三十日内自行拆除位于张家港市杨舍镇某地的单位区域内，房屋产权登记以外未取得建设工程规划许可证建设的建（构）筑物。”2023年10月25日，被申请人通过邮政快件向申请人住所所在地寄送该决定书，申请人一直未予签收，2023年11月1日该件退回。2023年11月9日，被申请人作出行政处罚决定书送达公告，并张贴至申请人住所所在地。2023年11月13日，李某某看到该公告后至被申请人处签收了上述决定书。
行政复议期间，本机关向张家港市自然资源和规划局作出《行政复议核查函》，请求该单位协助核实案涉建（构）筑物工程规划情况。张家港市自然资源和规划局于2024年1月10日向本机关复函，内容为：“张家港市甲公司现场勘验图中标记的1号、2号、3号、5号、7号、8号、9号建（构）筑物、以及在原产权房屋基础上翻、扩建的10号、12号建（构）筑物未办理《建设工程规划许可证》，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。”
以上事实有下列证据予以证明：1.杨舍镇综合行政执法局来访登记；2.杨舍镇综合行政执法局关于对建（构）筑物是否办理规划手续的协查函及附件；3.经开区建设局的回函；4.通过国家企业信用信息公示系统下载的申请人企业信用信息公示报告1份；5.张家港市行政审批局提供的申请人法定代表人李某某的身份证（复印件）1份；6.2023年7月4日，答复人对申请人进行现场检查（勘验）的笔录（附示意图）1份；7.现场检查见证人王某的身份证（影印件）1份；8.现场照片17张；9.现场检查的全过程视频记录1份；10.立案审批表；11.通过江苏省基础地理信息中心网站下载的申请人2005年、2008年、2012年、2013年、2014年、2015年、2016年、2018年、2019年、2020年、2022年地理面貌图各1份；12.行政执法调查（询问）通知书（NO：2300608号）；13.EMS邮寄单、邮件查询记录各1份；14.答复人处执法人员与申请人法定代表人李某某的聊天记录截图1份；15.张家港市自然资源和规划局不动产产权登记中心提供的基本建设项目批复【张计投[2001]107号】影印件1份；16.建设项目规划选址意见书影印件1份；17.勘测定界图【2001-215】影印件1份；18.建设用地规划许可证【村2001-228】影印件1份；19.建设工程规划许可证【村2001-409】影印件1份；20.张家港市国土资源局关于甲公司使用集体建设用地的批复【张土挂使（2006）第22号】影印件1份；21.房屋产权登记现场查勘示意图影印件1份；22.甲公司建设工程竣工报告影印件1份；23.张家港市建设监察大队提供的行政处罚决定书【张建罚字〔2009〕268号】、行政处罚案件档案（一般程序）各1份；24.张家港市经开区不动产登记中心提供的张房权证杨字第0000227032号、0000227033号权证信息查询记录、张集用（2006）2700020权证信息查询记录各1份；25.江苏乙公司出具的甲公司搭建建（构）筑物面积测量报告影印件、张家港市丙公司出具的甲公司搭建建（构）筑物面积测量报告各1份；26.某村村民委员会出具的证明1份；27.案件延期集体讨论记录及审批表；28.案件调查终结报告；29.案件处理审批表；30.张杨综执罚告〔2023〕20210110001号《行政处罚事先告知书》；31.《行政处罚事先告知书》送达记录、EMS客户联、送达过程视频记录各1份，送达回证2份；32.重大行政执法决定法制审核申请书；33.重大行政执法决定法制审核意见书；34.重大行政处罚案件负责人集体讨论记录；35.张杨综执罚决〔2023〕20210110001号《行政处罚决定书》；36.《行政处罚决定书》送达回证3份、EMS联1份、送达公告1份；37.执法证复印件；38.行政复议核查函与行政复议核查回函各1份。
本机关认为：《市政府关于印发张家港市镇域相对集中行政处罚权工作实施方案的通知》（张政发〔2019〕81号）规定：“在张家港市各建制镇（杨舍镇、金港镇、锦丰镇、大新镇、乐余镇、南丰镇等6个建制镇，下同）开展相对集中行政处罚权工作。各建制镇人民政府集中行使下列行政处罚权：……（二）城乡规划、市容市政、城市绿化、户外广告等行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”以及“行政处罚权相对集中后，原实施机关不得再行使已经统一由各建制镇人民政府集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效。”根据上述规定，被申请人有权作出案涉行政处罚。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行房屋建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据被申请人调查情况以及本机关向张家港市自然资源和规划局的调查核实情况，案涉建（构）筑物符合未办理《建设工程规划许可证》，无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，被申请人责令其限期拆除符合法律规定。
申请人主张被申请人在作出处罚决定前未告知陈述、申辩及要求听证的权利。根据在案证据，被申请人在作出处罚决定前至申请人居住小区楼下将行政处罚事先告知书进行送达，在申请人拒绝接收的情况下将该告知书置于其小区地面离开。被申请人认为属于留置送达，但小区地面不能等同于受送达人李某某住所，本机关难予支持；次日，被申请人又向申请人住所所在地通过EMS寄送该告知书，由于收件人名址有误/不详且电话无法接通，该告知书被退回。本机关认为现有证据无法证明被申请人已将上述行政处罚事先告知书送达给申请人，申请人因此无法知晓处罚内容及其享有的陈述、申辩及要求听证的权利，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条之规定，被申请人作出的行政处罚违反法定程序。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第二项之规定，本机关决定：
撤销张家港市杨舍镇人民政府作出的张杨综执罚决〔2023〕20210110001号《行政处罚决定书》。
如对本决定不服，可自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
张家港市人民政府
2024年2月9日
苏公网安备 32058202010198号
